监察体制改革试点一年:3年未决贪腐案4个月办结

黄芳芳

　　原标题：监察体制改革试点一年，京晋浙监察对象增163.5万；北京留置61人，12项调查措施全使用

　　监察对象人数增加163.5万人，达301.3万人，增幅达118.7%——一年前在京晋浙三地开启的监察体制改革试点，如今交出了成绩单。近期，三地陆续公开了一些试点中的经验、做法和案例，更清晰地呈现了试点的细节和改革的意义。

　　作为一项事关全局的重大政治体制改革，目前国家监察体制改革已在其他省份全面铺开。同时，监察法草案经过全国人大常委会两次审议和一次公开征求公众意见，也将在今年3月提交人代会审议。

　　监察效果

　　三年未决贪腐案改革后4个月办结

　　2017年4月13日晚，山西省纪委监委网站发布消息，省监委对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海（副厅级）采取留置措施，对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查。

　　作为全国首例见诸公开报道的留置案例，此案迅速引起广泛关注。去年7月15日，长治市中级人民法院以国有公司人员失职罪、受贿罪判处郭海有期徒刑十三年，郭海当庭认罪。

　　不为人知的是，由于反腐败力量分散，郭海案的查处延迟了3年。

　　山西省纪委第二执纪审查（调查）室主任周跃武是郭海案的经办人，转隶前任省检察院反渎职侵权局局长的他介绍，早在此前3年多，山西省检察机关就接到郭海涉嫌失职渎职、造成企业严重亏损的举报并对其立案，但由于《刑法》第168条规定国有企业人员涉嫌失职渎职由公安机关管辖，就搁置了。当时，省公安厅、省国资委纪委都对此案展开了调查。但由于多头管辖，郭海案在案发后近三年里，迟迟没有结案。社会上对此议论纷纷：“郭海究竟有什么能量，被调查三年居然还平安无事！”

　　监察体制改革的目标，即在于构建集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。按照试点方案，试点地区整合行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，有效解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。

　　试点方案明确，国家公职人员、行使公共事务职权的公务人员、国企管理人员、公办教科文卫体事业单位的管理人员、群众自治组织中的管理人员及其他依法行使公共职务的人员等六类人员，均为监察对象。

　　试点中，浙江省将“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”纳入监察范围。山西省则调整部分案件管辖权，明确《刑法》中第163条至169条原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员涉嫌职务犯罪的罪名，以及涉及村民委员会等基层自治组织人员职务侵占、挪用资金等罪名，一并调整为监委管辖。由此，郭海案很快成为“山西留置第一案”，仅用4个月就办完。

　　据统计，改革后北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人。三省份监察对象共增加163.5万人，达301.3万人，增幅达118.7%。

　　改革全面铺开后，全国的监察对象将大幅增加。据初步统计，仅内蒙古自治区监察对象将达56.5万人，较改革前增加34.8万人，增幅达160%。

　　调查手段

　　北京两级监委12项调查措施全使用

　　去年12月26日，浙江省杭州市中级人民法院审理一起贪污案。杭州市某机关下属事业单位工作人员余建军因犯贪污罪被判处有期徒刑15年，并处罚金200万元。

　　由于见诸公开报道比较晚，此案虽是全国首宗留置案例，却并未引起太多关注。

　　作为替代“双规”“两指”的调查措施，留置的使用有着严格限制。去年3月17日，杭州市上城区区委书记陈瑾批准，区监委对余建军采取留置措施。在宣布对余建军进行留置24小时内，上城区监委以《留置通知书》形式通知余建军家属和工作单位；对其进行首次讯问前向其宣读《权利义务告知书》；对物品扣押进行全程录音录像，并充分保障其休息权利。为确保办案安全落实到位，区监委对余建军在留置期间讯问活动均全程同步录音录像。

　　去年12月中旬，浙江省纪委书记、省监委主任刘建超在接受中央纪委网站访谈时介绍，浙江省一共对160个监察对象采取了留置措施，其中70%以上移送了司法机关。同时，有110人没用留置措施也使案件得到突破，移送给了司法机关。

　　“留置措施是非常重要的手段，但不是唯一手段。”刘建超表示，试点过程中对留置措施的使用，严格管理、严格审批，市级留置由省一级监委审批，县一级由市一级监委审批，同时报省纪委（监委）备案。

　　去年12月下旬，全国人大常委会第三十一次会议第二次审议监察法草案，其中对留置做出详细规定，如明确应在采取留置措施24小时内通知单位和家属；“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务”；“违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的”，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

　　试点过程中，京晋浙三地均多次使用了全国人大常委会授权的12项调查手段。

　　仅在余建军案中，杭州市上城区监委就动用了12项调查措施中的11项，只有勘验检查未使用。

　　去年12月中旬统计显示，北京市区两级监委对12项调查措施均已完成试用，留置61人，移送司法机关39人。据介绍，市区监委均有留置案件，市监委机关留置7人、区监委留置54人。在具体执行中，留置平均用时58.5天，较2016年“两规”缩短20.2天。

　　关于12项调查措施的使用频率，北京市纪委市监委案件监督管理室主任刘永强介绍，查询、调取、谈话作为经常性的调查取证手段使用最多；询问、讯问、留置、扣押、冻结等手段，多为在对相关案件立案调查后使用，使用较普遍；搜查、查封、鉴定和勘验检查手段系在确有必要时采取，使用较少。

　　监督机制

　　制度设计上构建“防火墙”严防“灯下黑”

　　监察委员会的反腐败权力集中后，谁来监督它？从三地试点看，在机构设置和运行上存在内部和外部制衡，在立法设计上则有同级人民代表大会监督。

　　北京市纪委监委内设17个纪检监察室，其中执纪监督室和执纪审查室各8个，前者负责联系地区和部门的日常监督工作；后者负责对违纪违法行为进行初步核实和立案审查，一案一指定、一事一授权。执纪监督部门与执纪审查部门均由不同副书记分管。

　　北京市纪委书记、市监委主任张硕辅表示，执纪监督部门和执纪审查部门分设，解决了“权力过于集中”这个关键问题，从制度设计上构建“防火墙”，严防“灯下黑”。

　　监督、审查分设也是山西、浙江两地纪委监委的一致做法。

　　三地还加强监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作，实现监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。

　　山西省建立监察机关与公检法司各单位工作联席会议制度，完善党员和公职人员涉嫌违纪违法案件和案件线索通报、移送机制，探索实践检察机关提前介入。北京市制定相关办法和规则，畅通监察机关与检察机关、政法机关的办案协调和工作衔接。浙江也出台了相关意见。

　　流畅的衔接和制衡，令案件处置质量和效率明显提高。去年1月至8月，3省（市）检察机关共受理监委移送案件219件281人，仅2件3人退回监委补充调查达到审查起诉标准后再次移送，已提起公诉76件85人，法院审结20件23人；检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天，远少于法律规定的14天、45天。

　　半个月前提请全国人大常委会审议的监察法草案，与征求意见稿相比加大了对监察人员的监督和追责力度。之前的征求意见稿中列举了监察机关及其工作人员如有7种行为，将依法给予处理。草案二审稿中，将7种行为扩大到9种，并且对部分行为的表述进行了补充和修改。（记者 沙雪良）

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